五指山市人民政府

关于印发五指山市地方政府性债务风险

预警与应急预案的通知

各乡、镇人民政府，市政府直属各单位：

    《五指山市地方政府性债务风险预警与应急预案》已经四届市政府第32次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真组织实施。

五指山市人民政府

2017年12月29日

（此件主动公开）

五指山市地方政府性债务风险预警

与应急预案

1 总则

  1.1 编制目的

为规范我市地方政府性债务管理，有效防范和化解财政金融风险，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，建立健全我市地方政府性债务风险应急处置机制，维护政府信用，促进我市经济社会持续健康发展，制定本预案。

1.2 编制依据

依据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《海南省人民政府办公厅关于印发海南省地方政府性债务风险预警与应急预案的通知》（琼府办〔2016〕321号）等法律法规制定本预案。

1.3 适用范围

本预案所称地方政府性债务风险事件，是指地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。

本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务。

    1.3.1 政府债务风险事件

    （1）政府债券风险事件：指我市政府向省政府申请转贷发行的一般债券、专项债券还本付息出现违约。

    （2）其他政府债务风险事件：指除地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。

1.3.2 或有债务风险事件

    （1）政府提供担保的债务风险事件：指由企事业单位举借、地方政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。

    （2）政府承担求助责任的债务风险事件：指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，地方政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。

1.4 工作原则

1.4.1 分级负责

市政府对我市政府性债务风险应急处置负总责，各乡镇、各部门、各市属国有企业按照属地原则及职能分工各负其责。跨市县政府性债务风险应急处置按规定由市政府根据省政府处置办理。

1.4.2 及时应对

坚持预防为主、预防和应急处置相结合，加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患。发生风险事件时，市政府实行统一领导、明确责任、信息共享、集中决策、协调配合的原则，妥善处置风险事件。

1.4.3 依法处置

地方政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。

2 应急组织体系与职责

2.1 应急组织机构

设立市政府性债务管理领导小组（以下简称债务管理领导小组），负责并领导全市政府性债务日常管理，定期研究、协调和解决政府债务管理中存在的疑难问题和重大问题。当出现市级政府性债务风险事件、跨区域政府性债务风险事件时，市政府债务管理领导小组应及时转为市政府性债务风险事件应急领导小组（以下简称债务应急领导小组），负责组织、协调、指挥市级风险事件应对工作。

2.2 市政府及各部门职责

2.2.1 市政府职责

制定我市地方政府性债务风险预警与应急预案。我市债务实施政府债务余额限额管理，在省财政厅下达的限额范围内规范举借新增政府债务，按期足额偿还到期债务本息。及时向省政府和有关部门报告债务风险情况。对全市债务风险启动应急响应机制，指导和督促债务风险应急处置工作。对严重债务风险责任进行调查认定，并依法依规追究责任。

    2.2.2 乡镇政府及部门职责

    （1）市财政局是政府性债务的归口管理部门，承担债务管理领导小组（债务应急领导小组）办公室职能，贯彻落实领导小组指示和部署，负责债务风险日常监控和定期报告，提出地方政府性债务风险应急处置总体方案，协调各成员单位参与应急处置工作，按照职能分工协调各级金融监管机构配合开展政府性债务风险处置工作，承担领导小组交办的其他工作。

    （2）债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体，落实债务还款资金安排，配合市财政局将一般债务和专项债务偿债资金分类纳入年度部门预算和中期财政规划，制定或有债务年度还款计划；定期梳理本行业政府性债务风险情况，督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案；当出现债务风险事件时，落实债务还款资金，及时向行业主管部门和债务应急领导小组报告。

    （3）市发展改革局负责评估全市投资计划和项目，根据应急需要调整投资计划，牵头做好企业债券风险的应急处置工作。

    （4）市审计局负责对政府性债务风险事件开展审计工作。

    （5）中国人民银行五指山支行负责开展金融风险监测与评估，牵头做好全市系统性金融风险防范和化解工作，维护金融稳定。

    （6）市银监办负责指导银行业金融机构做好风险防控，协调银行业金融机构配合开展风险处置工作，牵头做好银行贷款、信托、非法集资等风险处置工作。

    （7）其他部门（单位）负责本部门（单位）债务风险管理和防范工作，落实政府性债务偿还化解责任。

3 风险预警机制

3.1 预警监测

市财政局按照中央、省相关规定和市政府要求做好地方政府性债务风险评估和预警工作，建立政府性债务风险预警机制，运用债务风险监测指标，监控政府债务总体规模，定期排查风险隐患，及时实施风险评估和预警，做到风险早发现、早报告、早处置。

此外，市财政局要将市政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项（如：PPP合作模式中政府承担部门、政府购买服务等），纳入监测范围，防范财政风险。

3.2 信息报告

建立地方政府性债务风险事件报告制度。各乡镇、各部门在发现存在地方政府性债务风险事件问题时，应于发现后三个工作日内向市政府报告，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

3.2.1 政府债务风险事件报告

市财政局预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，应该提前3个月向市政府报告。市政府将召集相关部门进行讨论，形成初步应急方案，并提前2个月以上向省政府报告，抄送省财政厅。

3.2.2 或有债务风险事件报告

地方政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的，应当提前1个月以上向行业主管部门和市财政局报告，经市财政局会同行业主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后，讨论形成初步应急方案，由市政府向省政府报告，并抄送省财政厅。

3.2.3 报告内容

包括预计发生违约的地方政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息，风险发生原因，事态发展趋势，可能造成的损失，已采取及拟采取的应对措施等。

3.2.4 报告方式

一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。

3.3 分类处置

3.3.1地方政府债券

对地方政府债券，市政府依法承担全部偿还责任。

3.3.2 非政府债券形式的存量政府债务

对非政府债券形式的存量政府债务，经市政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理：

    （1）债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，市政府要积极进行偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。市财政局应当通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。

    （2）债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由省级统一收回上缴中央。市政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

3.3.3存量或有债务

    （1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超债务人不能清偿部门的二分之一；提保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

具体金额由市政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

    （2）存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，市政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

3.3.4 新发生的违法违规担保债务

对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照3.3.3第（1）项依法处理。

3.3.5 其他事项

地方政府性债务风险分类处置的具体方式参照财政部制定的《地方政府性债务风险分类处置指南》执行，作为本预案的配套文件，由市财政局贯彻落实。

3.4 债务风险事件预警级别

按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）三个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时，按照较高一级处置，防止风险扩散；当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时，按照升级后的级别处置。政府性债务风险事件监测主体为债务管理领导小组。

3.4.1 Ⅰ级（特大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

    （1）市政府通过省政府转贷举借的地方政府债券到期本息兑付出现违约；

    （2）市政府无法偿还地方政府债务本息，或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

    （3）市政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

    （4）市地方政府债务本金违约金额占同期全市政府债务应偿本金50%以上，或者利息违约金额占同期全市应付利息50%以上；或者无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，偿债缺口达到上一年度公共预算收入的20%以上（含）；

    （5）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成重大群体性事件，影响极为恶劣；

    （6）市政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。

3.4.2 Ⅱ级（重大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）市地方政府债务本金违约金额占同期全市政府债务应偿本金50%以上（未达到50%），或者利息违约金额占同期全市应付利息50%以上（未达到50%），或者无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，偿债缺口达到上一年度公共预算收入的10%（含）以上，但不足20%；

（2）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成较大群体性事件；

（3）市政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。

3.4.3 Ⅲ级（较大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

    （1）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成群体性事件；

（2）市政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。

4 应急响应

4.1 分级响应和应急处置

市政府对其举借的债务负有偿还责任，市政府在省政府的指导下化解债务风险事件，市政府如确实无力解决债务风险事件，可以向省政府提出救助请求。市财政局要加强日常风险管理，按照财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》，提出妥善处理政府性债务偿还问题等意见报市政府审议。同时，加强财政资金流动性管理，避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处置。

4.1.1 Ⅲ级债务风险事件应急响应

    （1）市政府债务管理领导小组及时转为债务应急小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。同时，将债务风险情况和应急处置方案专题向省债务管理领导小组报告。

①以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下，可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

②以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务，因政府性基金收入不足造成债务违约的，在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门（单位）提供担保形成的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换，导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的，原有债权债务关系不变，由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还，若债务单位无力自筹资金偿还，可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产，政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务，也按照上述原则处理。

④市政府出现债务风险事件后，在恢复正常偿债能力前，除国务院和省确定的重点项目外，原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的，可以暂停建设，腾出资金依法用于偿债。

    （2）市债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。市政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

    （3）市政府偿还省政府代发的到期地方政府债券（包括一般债券和专项债券）有困难的，可以申请由省财政厅先行代垫偿还，事后扣回。

    （4）市财政局要及时将债务风险应急处置进展情况和处置结果提请市政府审议后，上报省政府并抄送省财政厅。

4.1.2 Ⅱ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅲ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

    （1）市政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的，应及时向省债务应急领导小组申请救助，申请内容主要包括债务风险情况说明、市政府制定的应急方案及已采取的应急措施、需省政府帮助解决的事项等。

    （2）市政府将根据省政府批准的救助意见及应对债务风险措施开展债务风险化解工作，同时启动责任追究程序。

    市财政局要严格控制我市新增地方政府债券申报规模。

4.1.3 Ⅰ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

    （1）市债务管理领导小组或债务应急领导小组要建立我市债务风险处置信息定期向省债务应急领导小组报告的机制，重大事项经市政府审议后立即报告。

    （2）各乡镇、各部门不得申报新增地方政府债券。

4.2 政府财政重整计划

当发生债务风险事件时，市债务管理领导小组或债务应急领导小组应提请市政府审议是否应向省政府请示实施政府财政重整计划。实施政府财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，要注重与金融政策协调，加强与金融机构的沟通，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括担不限于以下内容：

    （1）拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复。

    （2）优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目，不得设立各类需要政府出资的投资基金等，已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停我市出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消我市出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准，优先保障国家和省出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策，支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。

    （3）处置政府资产。由市政府指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

    （4）申请省级救助。采取上述措施后，我市财政收支仍难以平衡的，可以向省政府申请临时救助，包括但不限于：代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金，库款资金调拨等。待财政重整计划实施结束后，由省政府决定是否收回相关资金。

    （5）加强预算审查。实施财政重整计划以后，涉及我市财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报市人民代表大会或其常委会审查批准的同时，必须报省政府备案。

    （6）改进财政管理。市财政局实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

4.3 舆论引导

当发生Ⅲ级债务风险事件时，启动应急响应后，市债务管理领导小组或债务应急领导小组要及时跟踪和研判舆情，健全新闻发布制度，指定专门的新闻发言人，统一对外发布信息，正确引导舆论。

当发生Ⅱ级、Ⅰ级债务风险事件时，市债务管理领导小组或债务应急领导小组要报告省政府或省债务风险应急领导小组，共同成立舆论引导小组，市政府或市债务风险应急领导小组要及时汇总应急响应有关情况向省政府报告，由省政府指定专门的新闻发言人，统一对外发布信息，正确引导舆论。

4.4 应急终止

地方政府性债务风险得到缓解、控制，市政府实现财政重整目标，经省政府债务管理领导小组或债务应急领导小组同意，报省政府批准后终止应急响应。

5 后期处置

5.1 善后处置

政府债务风险处置后，其所造成的负面影响并不能及时消除，市债务管理领导小组仍要坚持及时、客观、真实、全面的原则，按照信息公开管理规定，发布地方政府债务风险有关信息，减少公众不必要的恐慌和社会舆情的负面影响。

5.2 记录及总结

在债务风险事件应急处置过程中，市财政局要详尽、具体、准确地做好工作记录，及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后，要及时形成书面总结，分析查找债务风险事件形成原因、过程、危害和责任报市政府审议，由市政府向市人民代表大会常委会和省政府报告，避免类似事件再次发生。

5.3 评估分析

债务风险事件应急处置结束后，市财政局要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括：债务风险事件形成的原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。根据评估结果，及时总结经验教训，改进完善应急处置预案。

5.4 责任追究

5.4.1 违法违规责任范围

    （1）违反《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为：

政府债务余额超过经省政府批准的地方政府债务限额；

通过省政府代发地方政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务；

举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；

各乡镇、各部门、各市属国有企业违反法律规定、为单位和个人的债务提供担保；

银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的；

政府债务资金没有依法用于公益性资本支出；

增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人民代表大会常委会批准；

未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开；

其他违反法律规定的行为。

    （2）违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关政策规定的下列行为：

各乡镇、各部门、各市属国有企业在预算之外违法违规举借债务；

金融机构违法违规向地方政府融资，要求地方政府违法违规提供担保；

各乡镇、各部门、各市属国有企业挪用债务资金或违规改变债务资金用途；

各乡镇、各部门、各市属国有企业恶意逃废债务；

债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；

其他违反财政部、省财政厅等中央、省级部门制度规定的行为。

5.4.2 追究机制响应

发生Ⅲ级以上地方政府债务风险事件后，市政府应适时启动债务风险责任追究机制，依法对相关责任人员进行行政问责；市银监办应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

5.4.3 责任追究程序

    （1）市债务管理领导小组组织有关部门，对发生地方政府债务风险事件开展专项调查或专项审计，对照法律和法规规定，对债务风险责任进行定性分析，核实认定债务风险责任，提出处理意见，形成调查或审计报告，报市政府审定。

    （2）市委组织部、市人力资源社会保障局、市监察局、市银监办根据有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。

6 应急保障

6.1 通信保障

启动应急响应后各有关部门要保持应急指挥联络畅通，指定联络员，提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。

6.2 人力保障

债务管理领导小组要负责组建地方政府性债务管理队伍，并加强业务水平建设，提高管理人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力，启动应急响应后要部署各有关部门安排人员具体落实相关工作。

6.3 资源保障

启动应急响应后，市财政局要统筹本级财政资金、各部门资产、政府债权等可偿债资源，为偿还债务提供必要保障。

6.4 安全保障

应急处置过程中，对可能影响公共安全和社会稳定的事件，要提前防范、及时控制、妥善处理；遵守保密规定，对涉密信息要加强管理，严格控制知悉范围。

6.5 技术储备与保障

债务应急领导小组可以根据需要，建立咨询机制，抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组，参加应急处置工作，提供技术、法律等方面支持。

7 附则

7.1 预案管理和更新

市财政局要根据国家政策变化、省级部门要求和实际需要，适时对本预案进行更新完善，并报市政府审批。

7.2 预案解释

本预案由市财政局负责解释。

7.3 预案生效时间

本预案自发布之日起实施。